Il documento che pubblichiamo di seguito, è il parere dell' "AUTORITA' GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO" N° 9/2004 |
DISTORSIONE DELLA CONCORRENZA NEL MERCATO DEL SERVIZIO TAXI DATI GENERALI
Articolo
(L.287/90)
21- Attività di segnalazione al Parlamento e al Governo
Rif
AS 277
Decisione
26/02/2004
Invio
03/03/2004 PUBBLICAZIONE
Bollettino n.
9/2004 SEGNALAZIONE/PARERE
Mercato
(6022) Trasporti con taxi (I)
TRASPORTI, MAGAZZINAGGIO E COMUNICAZIONI Destinatari
Al Presidente del Senato della Repubblica
Al
Presidente della Camera dei Deputati
Al Presidente del Consiglio dei Ministri
Al Ministro per gli Affari Regionali
Conferenza Stato-Regioni
Regioni
Associazione Nazionale Comuni Italiani Testo Segnalazione/Parere Premessa
Nell’esercizio dei poteri di cui all’articolo 21 della legge n. 287/90, l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato intende segnalare alcuni distorsioni della concorrenza che emergono a livello nazionale nella prestazione del servizio taxi. Al riguardo, si ricorda che in passato l’Autorità,
con segnalazione del 1° agosto 1995, ha evidenziato alcune distorsioni
della concorrenza derivanti dalla legge 15 gennaio 1992, n.21, che
disciplina il trasporto di persone mediante autoservizi non di linea 11 (Cfr.
segnalazione del 1 agosto 1995 – Servizio di trasporto di persone
mediante taxi (AS053), in Boll. 29/95).In quella occasione l’Autorità
si è soffermata, in particolare, sulle problematiche di carattere
concorrenziale connesse all’accesso al mercato, nonché alla
determinazione delle tariffe. In considerazione del perdurare, a distanza
di alcuni anni, delle distorsioni concorrenziali allora evidenziate,
l’Autorità intende porre l’accento sulle cause che ancora oggi
determinano un’insufficiente apertura del mercato alla concorrenza,
nonché proporre alcune possibili soluzioni volte a superare le
problematiche che di seguito si evidenziano. Il quadro normativo La prestazione del servizio di taxi è disciplinata a
livello nazionale dalla legge n. 21 del 15 gennaio 1992 “Legge quadro
per il trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea”. In particolare, l’articolo 2 definisce il servizio
di taxi come il servizio avente lo scopo di soddisfare le esigenze del
trasporto individuale o di piccoli gruppi di persone, rivolto ad
un’utenza indifferenziata, la cui prestazione è obbligatoria
all’interno delle aree comunali o comprensoriali. Secondo quanto previsto dall’articolo 8 della legge
citata, la prestazione del servizio taxi è consentita dietro rilascio
della licenza da parte delle amministrazioni comunali attraverso un bando
di pubblico concorso. La licenza è necessariamente riferita ad un singolo
veicolo adibito a taxi, non essendo ammesso, in capo ad un medesimo
soggetto, il cumulo di più licenze per l’esercizio di detto servizio. Si richiama, inoltre, l’articolo 10 della medesima
legge ove è previsto che la sostituzione dei titolari delle licenze di
taxi sia consentita solo in determinate circostanze tassativamente
stabilite dalla norma medesima. Alle singole Regioni è demandata la competenza a disporre le norme, nel quadro
dei principi fissati dalla legge citata, volte in particolare a stabilire
i criteri cui devono attenersi i Comuni nel redigere i regolamenti
sull’esercizio del servizio taxi. La disciplina puntuale dell’attività di
prestazione del servizio taxi è tuttavia riservata ai Comuni i quali, nel
predisporre i regolamenti concernenti l’esercizio del trasporto di
persone mediante servizio taxi, sono competenti, ai sensi dell’articolo
5 della legge suddetta, a stabilire il numero e la tipologia dei veicoli,
i requisiti e le condizioni per il rilascio della licenza, le modalità di
svolgimento del servizio, nonché i criteri per la determinazione delle
tariffe. Le principali anomalie del mercato del servizio di trasporto persone mediante taxi Il mercato del servizio taxi risulta generalmente
caratterizzato, a livello locale, da una insufficiente apertura alla concorrenza, che si
manifesta in una domanda da parte dei conducenti di taxi. Si rileva,al
riguardo, come in gran parte dei principali Comuni italiani la densità di
taxi in rapporto alla popolazione risulti inadeguata.Tale circostanza è
dimostrata dai lunghi tempi di attesa del taxi, in particolar modo negli
orari in cui la domanda da parte dell’utenza risulta più elevata 22 (Il
rapporto tra numero di taxi e popolazione delle due principali aree
metropolitane di Roma e Milano risulta rispettivamente pari a 2,1 e 1,6
taxi per mille abitanti, contro i 9,9 di Barcellona, gli 8,3 di Londra, i
3,9 di Praga, i 2,9 di Monaco, i 2,4 di Parigi, i 2 di Berlino – Cfr.
Agenzia per il controllo e la qualità dei servizi pubblici locali del
Comune di Roma, Relazione annuale sullo stato dei servizi pubblici locali
e sull’attività svolta, Roma 2003-). Sebbene la normativa vigente attribuisca ai Comuni la competenza in ordine alla determinazione del numero dei veicoli da adibire al servizio di taxi, e quindi ad incrementare eventualmente le licenze a fronte di un’insufficienza dell’offerta, tale facoltà incontra una forte resistenza da parte degli operatori del settore, favorevoli al mantenimento delle restrizioni quantitative. Va osservato che tali comportamenti trovano
fondamento nell’elevato costo che gli operatori già attivi sul mercato
hanno sostenuto per l’acquisto di una licenza da altri soggetti.
Infatti, benché le licenze siano state originariamente rilasciate
gratuitamente da parte delle autorità pubbliche, le stesse sono state
sovente alienate sulla base di valori economici, di volta in volta
crescenti in termini reali, circostanza questa che, di per sé, riflette
la scarsità del numero delle licenze, ovvero del numero di taxi
attualmente in circolazione. In questo contesto, il valore della licenza
rappresenta un asset il cui valore economico assume particolare
rilievo al momento della rivendita della licenza stessa da parte del
fornitore del servizio, mentre ogni emissione di nuove licenze comporta
necessariamente una riduzione del valore di quelle originariamente
rilasciate. In tal senso, il timore che un incremento del numero
delle licenze possa determinare una riduzione del valore di mercato delle
stesse, nonché una riduzione dei ricavi attesi, spiega le resistenze dei
fornitori del servizio di taxi a fronte di interventi, da parte delle
Amministrazioni locali, volti a favorire una maggiore apertura del
mercato. Un’ulteriore anomalia che contraddistingue il
mercato del servizio di taxi riguarda la predeterminazione dei turni di
servizio rigidi che si presta alla ripartizione dell’offerta per fasce
orarie tra i concorrenti. Alcune esperienze di liberalizzazione del settore Le anomalie che caratterizzano la generalità dei mercati locali del servizio taxi, soprattutto nelle aree metropolitane, si riscontrano sia in ambito nazionale, che nella gran parte dei Paesi europei. In particolare nei paesi in cui, come in Italia, l’offerta delle licenze è strettamente regolamentata si registra una densità di taxi in rapporto alla popolazione assai ridotta rispetto a quella che caratterizza i Paesi che hanno optato per una de-regolamentazione più o meno accentuata. Nelle diverse metropoli europee si registra altresì
la difficoltà di intervento, da parte delle autorità preposte alla
regolamentazione, ogni qualvolta queste ultime intendano promuovere una
maggiore apertura, totale o parziale, dei mercati alla concorrenza
mediante la liberalizzazione delle licenze, a causa delle forti
resistenze, sopra accennate da parte della
categoria di conducenti di taxi. Tuttavia alcune esperienze estere dimostrano come sia
possibile procedere in tal senso e ottenere risultati positivi sia per i
nuovi entranti, che per la generalità
dell’utenza. A tale riguardo assumono particolare rilievo le
iniziative intraprese negli ultimi anni da alcuni Stati quali l’Irlanda,
i Paesi Bassi e la Svezia e, in ambito extra-europeo, l’Australia e la
Nuova Zelanda.Ciò che accomuna gli interventi adottati in questi ultimi
Paesi è una liberalizzazione delle licenze, accompagnata da un
innalzamento dei requisiti qualitativi e di sicurezza imposti a tutti gli
operatori. Con riferimento alla determinazione delle tariffe sono state
adottate, invece, misure differenziate nei Paesi interessati. Ad esempio,
in Nuova Zelanda e nei Paesi Bassi è stata privilegiata la possibilità
per gli operatori di differenziare le tariffe nell’arco della giornata a
seconda dei flussi di domanda. Una conseguenza diretta di tale liberalizzazione è
stato il graduale riassorbimento dell’iniziale eccesso di offerta,
grazie ad una accelerazione indotta nella crescita della domanda. Inoltre,
sotto il profilo tariffario, le riforme intraprese hanno determinato una
riduzione media delle tariffe e un significativo aumento della domanda,
che in questo settore risulta molto elastica al prezzo. Le possibili soluzioni idonee a favorire una maggiore apertura del mercato I problemi concorrenziali sopra evidenziati sono in buona parte riducibili all’attuale assetto normativo che, dunque, a parere di questa Autorità andrebbe modificato. L’Autorità è consapevole che le modifiche
introdotte al Titolo V della Costituzione hanno comportato una generale
riallocazione delle competenze regolatorie anche in materie di rilievo
economico, a seguito della quale nel settore del trasporto di persone
mediante autoservizi pubblici non di linea si prospetta un ampliamento
delle funzioni normative attribuite alle Regioni. In ogni caso, i regolatori chiamati a intervenire, a
qualunque livello, nella materia secondo il nuovo riparto costituzionale
di competenze dovrebbero rispettare alcuni criteri di promozione e tutela
della concorrenza. In base,infatti, al diritto comunitario, l’azione
degli Stati membri, in tutte le loro articolazioni territoriali, deve
essere condotta conformemente al “principio di un’economia di
mercato aperta e in libera concorrenza”(articoli 4, comma 1, CE e 98
CE). Qui di seguito saranno indicati i criteri che a parere di questa
Autorità sono funzionali a garantire una regolamentazione
pro-concorrenziale della prestazione dei servizi in questione con
riferimento a tre profili ritenuti essenziali: accesso al mercato, gamma
dei servizi offerti, modalità di prestazione del servizio (come ad
esempio i turni). Nell’ambito della definizione di possibili
soluzioni volte a promuovere una maggiore apertura dei mercati locali del
servizio di taxi, l’Autorità riconosce la necessità di tener conto
delle problematiche avanzate dai conducenti dei taxi, sopra accennate, che
ostano ad una riforma del settore. Si ritiene, dunque, che ogni soluzione finalizzata a
favorire un incremento del numero delle licenze possa essere accompagnata
da una sorta di “compensazione”, a favore degli attuali titolari delle
licenze, in considerazione delle eventuali perdite del valore commerciale
delle stesse. Le iniziative volte a favorire una maggiore apertura
dei mercati interessati, ove accompagnate da misure compensative,
avrebbero il pregio di limitare gli effetti sfavorevoli sugli attuali incumbent,
garantendo al contempo l’ingresso di nuovi operatori e un incremento dei
benefici per la generalità dell’utenza, la quale potrebbe fruire di una
maggiore offerta di taxi. In tal senso, un incremento quantitativo
dell’offerta appare idoneo a determinare una serie di benefici per i
consumatori, consistenti, in particolare, nella riduzione del tempo medio
di attesa e determinando altresì un vantaggio per gli stessi in termini
di “costo-opportunità” del loro tempo a disposizione. A tal fine, nell’ottica di pervenire ad un graduale
processo di liberalizzazione del settore, l’Autorità intende suggerire
alle Amministrazioni preposte alla relativa regolamentazione una serie di
possibili interventi. Una prima tipologia di intervento, idonea ad
incrementare il numero delle licenze, può essere rappresentata dal
ricorso ad una procedura d’asta, a seguito della quale le
Amministrazioni potrebbero rilasciare delle nuove licenze, a titolo
oneroso. Gli introiti derivanti da tale procedura potrebbero essere
impiegati per compensare “una tantum” gli attuali titolari delle
licenze. Una diversa soluzione consiste nella possibilità, da
parte delle Amministrazioni, di incrementare il numero delle licenze
mediante la distribuzione, a titolo gratuito, agli operatori del settore
di un’ulteriore licenza. Tale misura avrebbe l’effetto di compensare
gli attuali titolari delle licenze della perdita di valore, in termini
economici, di queste ultime. I fornitori del servizio taxi, infatti,
potrebbero procedere alla vendita della nuova licenza, realizzandone un
ricavo, oppure sfruttare entrambe le licenze mediante affidamento della
seconda licenza a un altro operatore mantenendone la titolarità. Affinché
tale misura sia efficace, appare opportuno che la nuova licenza
venga ceduta, ovvero, utilizzata, entro un congruo periodo di tempo
compatibile con il graduale processo di liberalizzazione. La misura in esame richiederebbe, tuttavia, che sia
consentito ad un medesimo soggetto di cumulare più licenze per
l’esercizio del servizio taxi, diversamente da quanto previsto dalla
normativa vigente, nonché la possibilità di essere sostituiti alla guida
da chiunque risulti in possesso dei requisiti richiesti. Un’eventuale
modifica delle disposizioni previste dagli artt. 8 e 10, di cui alla
citata legge n. 21 del 15 gennaio 1992, potrebbe essere sollecitata dalle
Amministrazioni competenti alla regolamentazione del settore. Le proposte sopra delineate potrebbero condurre ad un
processo di piena liberalizzazione del settore, da realizzarsi attraverso
la previsione di un regime autorizzatorio privo di contingentamento, che
potrebbe essere attuato a seguito del
decorrere di un congruo periodo di tempo, al fine di permettere di
ammortizzare la perdita di valore delle nuove licenze. In aggiunta alle proposte sopra delineate, potrebbero
essere attuate una serie di misure collaterali idonee a facilitare il
riassorbimento dello squilibrio tra domanda e offerta del servizio taxi. Una prima misura consiste nella possibilità di
rilasciare licenze part-time, onde permettere una maggiore
copertura del servizio di taxi durante gli orari di “punta”. Tale proposta potrebbe essere accompagnata dalla previsione di
un’organizzazione del servizio più flessibile, che consenta ai
conducenti di taxi la libera determinazione dei propri orari. Al riguardo, si osserva che la fissazione dei turni
di servizio non appare necessaria ai fini del corretto funzionamento del
mercato prestandosi, al contrario, alla ripartizione dell’offerta del
servizio per fasce orarie tra i concorrenti. La determinazione dei turni
di servizio rappresenta, in tal senso, una garanzia a vantaggio degli
operatori del settore piuttosto che un beneficio per i consumatori. In questo contesto non appare opportuno prevedere la
fissazione di turni rigidamente prestabiliti, fermo restando un obbligo di
servizio minimo garantito per ciascuna ora del giorno. Un’ulteriore
misura idonea a consentire una maggiore flessibilità dell’offerta
potrebbe ravvisarsi nella eliminazione dell’attuale segmentazione
territoriale prevista per ciascuna area comunale, consentendo ai
possessori di licenze di esercitare la propria attività anche al di fuori
dell’area geografica per la quale sono state rilasciate originariamente
le licenze stesse. Un’altra misura volta ad incrementare l’offerta
del servizio di trasporto a favore dell’utenza, mediante autoservizi non
di linea, consiste nella possibilità da parte delle Amministrazioni di
concedere delle autorizzazioni ad effettuare un servizio di taxi
innovativo, associato ad un minore assoggettamento agli obblighi di
servizio, sull’esempio dei minicabs londinesi, i quali possono
effettuare il servizio di trasporto clienti solo tramite prenotazione
telefonica ed applicare tariffe differenziate da quelle dei taxi a
chiamata diretta su strada. Al fine di pervenire ad un incremento dell’offerta,
nonché ad una maggiore efficienza del servizio taxi, sarebbe altresì
opportuno procedere ad una ottimizzazione degli spazi utilizzati come aree
di sosta dei taxi. Ciò potrebbe comportare una riduzione dei tempi di
attesa, ad esempio attraverso la “canalizzazione” dei soggetti
interessati alle destinazioni più ricorrenti (aeroporto-stazione
ferroviaria) verso aree appositamente dedicate in modo tale da facilitare
l’uso collettivo del taxi. Infine, si ritiene che vada favorito lo sviluppo dei
servizi alternativi o complementari al taxi tradizionale, quali il
“taxibus” e il servizio di “uso collettivo del taxi”, ampliando e
diversificando l’offerta complessiva di tali servizi a vantaggio
dell’utenza finale. Sebbene infatti i servizi in questione presentino
caratteristiche prestazionali peculiari che li differenziano dal servizio
di taxi ordinario, una più ampia diffusione di entrambi i servizi
consentirebbe un ampliamento delle possibilità di trasporto urbano a
prezzi più contenuti. In tale contesto, onde favorire lo sviluppo di tali
servizi, si ritiene altresì opportuno evidenziare la necessità di
individuare forme di pubblicizzazione dei servizi di “taxibus” e di
“uso collettivo del taxi” al fine di agevolare la conoscenza
dell’esistenza stessa di tali servizi.
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